有责无权！有事无钱！有心无闲！乡镇干部如何强起来？

  编者按

 乡镇是乡村基层治理的核心单元，而乡镇干部，无疑是乡镇治理诸多要素的枢纽。《半月谈》推出“基层治理现代化”栏目一年多来，最热烈的反响来自基层干部，最丰富的建议来自基层干部，最恳切的呼声也来自基层干部。当关注的目光与一线的呼声共振，我们会听到一个声音在广袤的乡村大地回响：“解放乡镇干部！”

 为什么要解放？解放，并非放松乃至放纵，而是使乡镇干部“强起来”。让乡镇干部自冗务中突围，自羁绊中脱身，恢复矫健的姿态，重获澎湃的动能，在乡村振兴中更好地发挥引领带动作用。

  一位乡镇干部（右）在走访村民 刘坤摄

 改革开放40年的历史充分证明，乡镇有活力，改革就可日就月将；乡镇有动力，改革就可稳健行进；乡镇有创造力，改革就能打开一方新局面。乡镇之力如何能可持续释放？离不开乡镇干部的谋划与决断，担当与奉献。是的，一切成绩都是干出来的，我们理应给干事担当者更好支持、更多空间、更大舞台。

 我们也欣喜地看到，2018年中央一系列重磅文件出台，为乡镇干部送来了好消息。

 从年初的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要“使基层有人有权有物”，保证“基层权力给基层”，到5月《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（后文简称《意见》）释放出促进干部积极作为、奋进奋发的强烈信号；从9月《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》（后文简称《规划》）强调“把夯实基层基础作为固本之策”“推动乡村组织振兴”，到10月《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》剑指基层受困于形式主义、官僚主义，任务应接不暇，压力不堪重负的痼疾……可以说，解放乡镇干部，让乡镇干部强起来，已是大纛猎猎，鼙鼓齐鸣。

 在谋变形成共识，转型时不我待的历史性时刻，解放乡镇干部当如何再向深处行，再向实上落？《半月谈》特此组织专门调研，与广大基层干部一起探讨：让乡镇干部强起来，应当如何在基层既做好“减法”，又做好“加法”？

 调研记者：郑生竹 周楠 夏军 程士华 韩振 梁建强 宋晓东 吴锺昊 吴帅帅

 策划/编辑：范钟秀

 让乡镇干部强起来，是一个需要两面施策的系统工程。一方面，做好“减法”是前提，需以切实减压给乡镇干部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激励凝聚乡镇干部的干劲，给他们以保障和希望；以赋能提升乡镇干部的本领，提升他们的能力和境界；以赋权打开乡镇干部干事的天地，为他们能干事、干成事创造更为合理的主客观条件。唯有减法优化，加法多元，才能还乡镇干部笃定的脚步、开阔的视野、昂扬的奋斗精神，让千万个实干家活跃在乡间田野，干出新时代乡村振兴的一番大作为。

 减法有无“最优解”，干部如何真减负？

 “摊派任务不切实，签‘责任状’到手软。政出百门千条线，迎来送往折腾烦。身兼多职无主次，资料表格堆成山。上级借调何频繁，队伍老化难运转……”在调研中，半月谈记者接触到一首打油诗，相当真切地勾勒出期待中央减负新政早日落实的乡镇干部的心境。那么，减负“最优解”何在？

 ——先要查明冗务负担到底在哪里。

 武汉大学中国乡村治理研究中心博士生王向阳认为，可以考虑运用“两分法”来区分哪些治理任务必须由乡镇干部完成，哪些只需乡镇干部协助，哪些事务根本不能向乡镇政府一级下压。只有区分任务类型，才能尽量减少乡镇干部的“空耗”。

 “宁愿拿着镐头在前面开路架桥，也不愿意闭门造车应付填表。”在四川昭觉县竹核乡党委书记马剑锋看来，脱贫攻坚是中西部地区乡镇的一项中心工作，但多层级多部门的重复审计考核很没必要，他建议应归口扶贫工作考核验收的部门，减少来自不同业务部门的单项考核干扰。此外，还应简化考察调研程序，尽可能减少工作汇报会、座谈会，尽量采取现场走访、口头汇报等简便形式。

 ——容错免责机制探索应鼓励多元化。

 河南省委党校教授薛瑞汉建议，容错纠错机制要和救济机制结合起来，科学判定个人责任，让“犯错者”有辩解的机会，允许责任人和当事人申辩申诉，保证他们的合法权利。

 2016年，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于完善改革创新容错免责机制的若干意见》，为改革担当者撑腰鼓劲。浙江诸暨市一基层领导干部曾一年被通报批评7次，但诸暨市纪委、组织部没有简单套用该市的问责条款，而是在多方调查基础上，认为这位干部任职以来一直迎难而上开展工作，施政获得民众积极评价。为此，按规定启动容错免责程序，给予其年度考核称职等次。

 ——引入必要的谈心沟通与心理疏导机制。

 不少基层干部反映，越到基层越感觉等级森严，“官大一级压死人”现象突出。某些市县党政一把手颐指气使，把各类会议开成“一言堂”，甚至把下级普通干部当成呼来唤去的“奴仆”。

 基层干部建议，乡镇应建立领导谈心制度，乡镇领导多与普通干部交流、谈心。安徽界首市委市政府主要领导干部设定每周固定时间敞开门，与乡镇干部面对面交流，让基层干部说出自己的困惑、压力、希望。该市还发文要求落实带薪休假应休尽休、加班补贴等政策，保障基层干部正当权益。

 一些乡镇干部常年看领导脸色、动辄受领导威压，再加上头绪纷繁的基层事务，焦虑日积月累，压力直线上升。针对此，不少专家呼吁，对乡镇干部，也应引入心理辅导服务。

 加法求解第一招：激励凝聚干劲

 解放乡镇干部，一大关键在于让干部们物质上不为难，精神上有尊严。在中央新政向基层传导的过程中，重实干重实绩的用人导向如何落实，增强干部的荣誉感、归属感、获得感的加法题又该怎么做？

 ——真正为乡镇干部向上发展提供制度保障。

 “目前乡镇干部干好干坏一个样，提拔的机会还有待真正丰富起来。”中部某省一镇长认为，乡镇干部做的工作多，但是离领导远，成绩不容易被看到，难免影响其主观积极性。

基层干部徐秋华（左）带领广西融水苗族自治县四荣乡荣地村村民学习“乡村振兴战略”精神 张爱林 摄

 广西一些乡镇干部告诉半月谈记者，尽管如今也有相关规定，工作满相应年限的乡镇干部可享受高一级待遇，但这一激励机制仍然不够，如何进一步落实中央精神，让更多长期扎根在基层的乡镇干部感受到“有为就会有位”，还需进一步完善配套措施。

 江西财经大学财税与公共管理学院副教授欧阳静认为，相对而言，工作能力、工作成效和来自群众的考评结果在乡镇干部晋升的影响力上分量仍偏低，“干得好不如写得好”“会做事不如会做人”等现象不同程度存在。她建议连续3年考评位列前三名的乡镇，其乡镇领导和干部，就应列为重用或提拔的首选对象。

 西南政法大学教授程德安认为，当前基层干部任用仍有一定随意性，裙带关系仍旧存在，往往领导身边的人提拔得更快。他建议组织部门在考察提拔干部时，对乡镇干部尤其是年轻干部适度倾斜；针对长期在乡镇任职、与家人长期无法团聚的干部，要制定更为人性化的安置措施。

 目前乡镇事业编干部构成复杂，对其出路问题的解决不能只用“一把尺子”，要按照循序渐进、统筹安排、分类解决的思路来进行。对优秀的乡镇中层干部，要给予发展空间，畅通晋升渠道；对年轻的事业编干部，要为其打开考入公务员的通道；对有能力获得职称评定的，要予以协助。

 ——为不同身份之间干部的合理流动创建平台。

 “树挪死，人挪活”。当前干部队伍身份多样，分行政编制、参公编制和事业编制等，行政编制人员可以转为参公和事业编制，逆向流动则十分困难。“按照相关规定，从参公岗位调到公务员领导岗位需在45岁以下，要有一定的职务或者职级，还要遇到领导职数空编，满足这些条件的概率是比较小的。”一位在县委组织部分管干部工作的副部长说。

 山东省委政策研究室巡视员郝宪印认为，针对事业编干部占主体且构成复杂的实际，建议分类解决，逐步打破事业和行政编制之间的壁垒，破解事业身份人员“一入职就看到天花板”的瓶颈。要加大落实职务与职级并行力度，允许各地根据乡镇人员构成实际，合理调配行政、事业领导岗位职数。

 此外，针对乡镇干部中存在的“同工不同酬”现象，应当从制度上开辟特定的通道，为表现优秀者破除身份障碍，从而激发事业编制人员的工作积极性。

 ——完善兼顾福利与荣誉的多元奖励机制。

 欧阳静认为，一些福利和奖励政策的缺失，进一步降低了乡镇干部的收入，职业的满足感和深刻认同更无从谈起。所以，不仅要进一步提高乡镇补贴，而且要引入差异化奖励机制，打破目前“干与不干一个样”的均等化奖励结构。

 此外，设置荣誉奖励措施，对扎根乡镇的干部进行嘉奖。一些乡镇干部表示，他们扎根基层，也希望得到认可。如果职位、职级、职称认可暂难以周全满足，若能从荣誉上对其进行嘉奖，也不失为一种激励和宽慰。

 加法求解第二招：赋能提升本领

 《意见》指出，要着力增强干部适应新时代发展要求的本领能力，那么，哪些能力是乡镇干部破解“本领恐慌”最为需要的呢？

 ——借助信息化、网络化技术手段提升基层治理能力。

 利用现代化信息技术手段下放“办事权”，可以大幅提升基层的治理能力。河南省邓州市委组织部副部长张有印介绍，这两年，邓州市搭建了一个覆盖各个行政职能部门信息资源的农村大数据网络，实现市、乡、村三级联网，形成了基层政府服务群众的新平台。

 2017年7月，邓州市将升学报名系统接入大数据平台后，全市乡村所有中小学入学报名、招生也在平台上阳光化运行，解决了乡村群众入学难以至于需要“走后门”的问题。

 ——引入社会力量实现多元共治。

 乡镇治理不能仅仅靠党委政府部门唱独角戏，面对广大乡村点多面广的各类矛盾，引入各类社会力量共治共享的尝试，还应迈开更大步伐。

 2016年8月，四川成都市大邑县在沙渠镇、安仁镇等4个乡镇开启“无讼社区”创建工作试点。沙渠镇整合了6个村、社区以及企业家协会和律师事务所的资源，成立了人民调解联合会。“过去党委政府既是运动员也是裁判员，现在需要探索转变角色，依靠第三方做好社会治理。”沙渠镇党委书记方文祥说。

 为了解决学生下课后的管护问题，该镇公益事业促进会利用企业捐赠向学校购买服务，让全镇近3000名学生受益；红白喜事理事会则通过设置宴席中心解决了村民没有场地办酒席的问题，同时通过价格杠杆，让过去村里动辄7天的红白喜事，缩短到3天，平均为村民节省1万多元开销。

 ——健全培训与交流机制重塑乡镇干部行政能力。

 河南南乐县委组织部长李继峰认为，乡镇干部的素质决定着基层政府的服务能力，新时代对基层干部素质提出新要求，再用老办法解决新问题，势必影响工作的实际效果。

 这些年，国家对各级领导干部的培训力度不断加大，未来培训的对象也应该不断下沉。不仅仅是形势政策的宣讲，还应该包括一些具体实际问题的解析，比如说征地补偿等背后的经济学规律，环境问题背后的科学机理等等。不能让基层干部一头雾水地“瞎指挥”，而应塑造其施政专业性，让老百姓更信服。

 郝宪印等专家建议，健全乡镇干部交流使用机制，加大交流力度。交流形式可以包括内部交流、上下交流、横向交流、外派交流等，逐步形成常态。加大单位内部的轮岗交流，将便于不同岗位人员相互理解，而加大上下交流和横向交流，会让边远地区年龄大、贡献大的干部能有机会到县直事业单位和县城周边乡镇工作，从而实现其改变环境和改善待遇的愿望。

 加法求解第三招：赋权重塑体制

 《规划》第二十七章指出，要明确基层政府治村的权责清单，明确县乡财政事权和支出责任划分，这无疑是创新基层管理体制机制令人振奋的新举。在规划转化为基层新安排新办法的过程中，一线干部和专家又对这道加法题的求解有哪些盼望和建议？

 ——通过深化改革努力实现权责对等。

 “责任层层甩，基层兜不住”，以往乡镇承接了太多上级的责任，却没有相应职权，往往想干也无力干好。受访的乡镇干部和专家表示，应当借全面深化改革契机，推行权力清单和责任清单编制，进一步明晰乡镇干部的权责边界，减少乡镇干部工作的随意性，遏制上级加压的任性。

 ——通过重新划分确保事权财权匹配。

 河南财经政法大学公共管理学院副院长任宝玉认为，应当明确乡镇政府的事权范围，乡镇范围内具有显著外部性特征的公共产品以及乡镇政府具有显著信息优势的公共产品和服务，其供给和管理都应交给乡镇政府，同时辅以相应的财权，以保障乡镇政府获得履行相应事权的稳定收入来源。如果乡镇财政缺乏稳定的工商税收来源，应通过一般性财政转移支付手段保障乡镇政府正常运转和履行职能的财力。

 江西省委党校省情舆情研究所副教授高建设认为，应规范乡镇基本财力保障方式，科学测算基本支出综合定额标准，加大对基层政府转移支付的力度，以基层辖区内服务人口数量为参照，增强对财政困难乡镇的经费保障力度，解决“无钱办事”的问题；对乡镇历史遗留债务，要专题研究、逐步化解；同时进一步降低惠民政策和项目所要求的乡镇资金配套比例，缓解因惠民工程而产生的财政压力，防止产生新的政府债务。

 ——通过落实地方分权增强基层治理能力。

 受访专家和干部普遍认为，构建简约高效的基层管理体制，才能从体制层面有效调动和发挥地方的主动性创造性，形成从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系。省级及市县级机构有了更多自主权，才会有更多权力下放给乡镇，从根本上实现事权、责权、财权在基层的对等与匹配。根据工作实际需要，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理，是地方实践应探索的方向。
                                        （编辑：红研）